Artigo de Josué Pellegrini, diretor da Instituição Fiscal Independente (IFI) e Consultor Legislativo do Senado Federal.
O Brasil se caracteriza por um elevado gasto público, o que gera vários problemas. A comparação com outros países pode ser feita de modo indireto, recorrendo-se aos indicadores de carga tributária e dívida pública. Tributos e endividamento são os dois principais canais de financiamento do Estado e sobre eles inevitavelmente desagua décadas de gastos públicos elevados.
A carga tributária brasileira (arrecadação com tributos sobre o PIB) é padrão OCDE. De acordo com a Receita Federal do Brasil, em 2017, enquanto a carga do Brasil estava em 32,3% do PIB, a média dos países que congregam essa organização era de 34,5% do PIB. Na América Latina e Caribe, onde estão países com nível de desenvolvimento similar ao do Brasil, a média foi de apenas 22,8% do PIB, também em 2017.
Algo similar se observa quando se avalia o endividamento. O Brasil está mais próximo de países avançados. Recorrendo-se ao indicador do FMI, a dívida bruta do governo geral no Brasil, em 2019, chegou a 89,5% do PIB, enquanto a media das economias emergentes e de renda média estava em 54,1% do PIB. No grupo das economias avançadas, esse percentual era de 105,3% do PIB.
A tendência da dívida pública também é desfavorável. A deterioração de quatro pontos percentuais de PIB do resultado primário (receitas menos despesas não financeiras) entre 2011 e 2015 foi decisiva para elevar a dívida em cerca de 25 pontos de PIB de 2014 a 2019.
A necessidade de financiar continuamente gastos públicos elevados traz importantes distorções que afetam o crescimento econômico e geram desigualdade social. Dado que o Brasil é um país de renda média, a necessidade de arrecadar 1/3 do PIB todos os anos torna o país muito dependente da tributação de bens e serviços. Do total arrecadado nos três níveis de governo em 2018, 45% se originou desse modo.
Esse tipo de tributo é normalmente regressivo, vale dizer, pessoas de menor renda pagam proporcionalmente mais que pessoas de maior renda. Isso ocorre porque diferentemente de tributos sobre renda e propriedade, não há diferenciação entre os que adquirem bens e serviços em função da sua capacidade de pagamento.
Ademais, o sucesso arrecadatório se deu às custas de outros atributos desejáveis da tributação como neutralidade e simplicidade. No Brasil, são vários tributos sobre bens e serviço complexos e que se distanciam bastante do modelo dado pelo imposto sobre valor agregado (IVA). Com isso, gera-se enorme ineficiência na alocação dos recursos econômicos, além de desincentivo às exportações e investimentos. O resultado final é menos crescimento econômico.
O problema se acentua quando que se constata que além de gastar muito, o Estado brasileiro gasta mal. Existem várias evidências que comprovam essa afirmação no livro organizado por mim e Felipe Salto ‘Contas Públicas no Brasil’. Bráulio Borges, em seu capítulo, faz uma comparação com 90 países e conclui que o mesmo nível de bem-estar do Brasil poderia ser obtido com dez pontos de PIB a menos de gasto primário. Ou que a tributação direta e as transferências às famílias reduzem a desigualdade de renda em cerca de 18% no Brasil, frente à média de 30% de 46 países.
O capítulo de Pedro Jucá e Guilherme Ceccato apresenta outras evidências importantes. Enquanto na Europa os 10% mais pobres recebem 70% das transferências públicas do Estado, no Brasil, esse percentual é de 30%. Crianças e jovens são as maiores vítimas, pois 30% delas integram famílias com renda inferior a 50% da média nacional.
Uma das principais razões que explicam esse quadro é o tamanho da despesa previdenciária, 13,4% do PIB, sendo 4,8% relativos aos servidores públicos. A reforma previdenciária feita inicialmente na União e depois nos estados terá efeito moderado sobre o peso e a evolução dessas despesas nos próximos anos. Possivelmente, novas reformas terão que ser feitas.
Vários outros exemplos de uso inadequado dos recursos públicos poderiam ser lembrados. A qualidade do ensino básico deixa a desejar, os fundos constitucionais de desenvolvimento regional são pouco efetivos em reduzir a desigualdade regional, os Fundos de Participação dos Estados e Munícipios não equalizam adequadamente as receitas entre os entes, e o Simples Nacional, com a abrangência alcançada, gera importantes distorções. Esse último corresponde a uma modalidade de gasto tributário, instrumento muito utilizado no Brasil e também com resultados bastante duvidosos.
Esse quadro reflete em última instância uma determinada composição das forças políticas do país. Entretanto, contribuem também sérias deficiências de planejamento e de avaliação de políticas públicas, em que pese os avanços recentes com a criação dos comitês de avaliação. Excesso de vinculações de receitas e de despesas obrigatórias impulsionam os gastos e a alocação inadequada dos recursos, a exemplo dos investimentos públicos na melhoria dos serviços ofertados à população que acabam muito abaixo do nível desejável.
Gastos públicos e carga tributária elevados e ineficiência generalizada no uso dos recursos públicos levam a um crescimento econômico medíocre e são pouco efetivos em reduzir as desigualdades sociais. Mas existem outras consequências também, como ambiente desfavorável ao investimento privado e perda de espaço para a realização da política fiscal.
Gastos elevados e mal alocados aumentam as chances de problemas de financiamento do Estado, notadamente endividamento excessivo. Esse, por sua vez, eleva a taxa de juros e a instabilidade macroeconômica, o que desestimula o investimento do setor privado, motor do crescimento econômico.
Quando as contas públicas de um país estão em ordem, a política fiscal pode ser utilizada para compensar os excessos ou deficiências da demanda agregada do setor privado, reduzindo as flutuações econômicas. Já países com situação fiscal delicada não encontram espaço para atuar desse modo. Em situações fiscais mais graves, o recurso à política fiscal expansionista pode enfraquecer ainda mais a atividade econômica, com impacto negativo sobre taxa de juros, taxa de câmbio e inflação.
Diante dos efeitos dos gastos públicos elevados, países como o Brasil, com elevada propensão a elevar esses gastos, acabam impondo a si um limite, a exemplo do que se fez aqui com a Emenda Constitucional nº 95, de 2016. De acordo com essa regra, a despesa primária federal, com algumas exclusões, não pode crescer acima da inflação medida pelo IPCA.
Não é uma regra da qual um país possa se orgulhar, já que mostra certa incapacidade para gerir racionalmente as contas públicas. No entanto, a adoção do teto se mostrou benéfica ao país, ao criar expectativas favoráveis quanto à sustentabilidade fiscal do país, depois do descontrole dos anos anteriores, o que reduziu o risco-país e os juros.
O teto de gastos não é permanente. Serve para impulsionar reformas fiscais e de gestão das contas públicas até que em determinado momento no futuro se torne desnecessário. Ocorre que esses avanços não se deram na velocidade devida nesses quatro anos de existência do teto. No âmbito federal, foi possível promover alguma redução no déficit primário e controle sobre a dívida pública. Entretanto, veio a pandemia e seus efeitos, deixando evidente a fragilidade fiscal do país.
Em que pese o tamanho dos gastos públicos, parcela relevante da população se encontrava em posição vulnerável frente a acontecimentos incertos de grande magnitude. Assim, com a pandemia e seus efeitos sobre a atividade econômica, foi preciso transferir recursos financeiros para milhões de pessoas, o chamado auxílio emergencial. As transferências surtiram os efeitos desejados, mas a urgência e a falta de identificação prévia da população a ser assistida elevaram bastante o custo da política.
Além do auxílio emergencial, a União apoiou o setor produtivo de modo a manter empregos e pequenas empresas, incorreu em gastos com a saúde, executados por ela ou por meio dos entes subnacionais, e transferiu recursos para compensar a perda de receita dos estados e municípios. Nesse último caso, as transferências até suplantaram as perdas e muitos entes terminam o ano em situação financeira melhor do que a verificada em 2019.
Isso tudo custou muito, é claro. Em 2020, o déficit primário da União chegará a R$ 780 bilhões, de acordo com projeções da IFI, quase 11% do PIB. Em 2019, foi de 1,3% do PIB. Como tudo foi financiado com dívida pública, vale dizer, sem ajustes em outros gastos, a dívida pública deverá subir cerca de 15 pontos de PIB em apenas um ano, ultrapassando os 90% do PIB. Neste ano excepcional, a exigência de cumprimento da meta de resultado primário e da regra de ouro foi suspensa. Já os gastos advindos da pandemia foram desconsiderados para fins de verificação do cumprimento do teto.
Em 2021, os desafios na área fiscal serão enormes, pois os nossos usuais problemas fiscais foram amplificados com a pandemia. O segundo semestre de 2020 foi perdido em termos do equacionamento dos problemas. Nenhuma mudança fiscal relevante ocorreu. Nem sequer o orçamento da União foi aprovado.
Essa peça terá que compatibilizar o teto de gastos com as pressões de despesas advindas da proteção social e da saúde, já que a pandemia ainda não foi controlada e a vacinação da população deverá se estender ao longo do ano. Há também os efeitos da correção do salário mínimo e da extensão do prazo da desoneração da folha de pagamentos. As despesas discricionárias, por sua vez, já estão bem reduzidas.
Alguns respondem sem pestanejar que o vilão é o teto de gastos e basta elimina-lo ou desacredita-lo, excluindo itens da despesa a ser cotejada com o teto. Entretanto, a situação é bem mais complexa. Conforme visto, o teto está aí para conter nossos exageros fiscais. Não é causa dos problemas. É consequência. Retira-lo ou desacredita-lo sem introduzir outra âncora fiscal de mesma envergadura afetará fortemente a credibilidade do efetivo compromisso dos governantes com a sustentabilidade fiscal do país.
Um ensaio foi visto nos meses de agosto a outubro deste ano, com os reflexos sobre a gestão da dívida pública das discussões atabalhoadas a respeito da compatibilização do orçamento de 2021 com o de teto de gastos. Os juros cobrados nos leilões de títulos públicos subiram bem acima dos 2% ao ano fixados pelo Banco Central e os prazos aceitos foram encurtados. Em novembro e dezembro, a situação melhorou, mas por razões externas (vacinas e eleições americanas), já que nada de relevante aconteceu internamente no bimestre.
A pandemia encurtou bastante o tempo disponível para promover mudanças constitucionais que garantam a sustentabilidade fiscal do país. Será difícil acomodar no orçamento de 2021 a pressão por gastos e o cumprimento do teto, sem essas mudanças. Poderemos ter finalmente um acerto de contas com nosso passado de exageros fiscais. O cenário mais provável, entretanto, já foi desenhado após as eleições municipais, com a circulação de versões bastante limitadas das propostas de reforma fiscal que tramitam no Congresso Nacional. A intenção nesse caso é garantir a sobrevivência em 2021, torcendo por um 2022 menos restritivo. O sucesso nesse caso dependerá muito de um ambiente externo favorável. Em que pesem as incertezas, ótimo 2021 para todos.
